"Wir Lateinamerikaner sind arm, weil der Boden, auf dem wir gehen, reich ist", hat der Uruguayer Eduardo Galeano in seinem Werk "Die offenen Adern Lateinamerikas" geschrieben. Damit meint er, dass der Kolonialismus in den Amerikas auf der Ausbeutung sowie Enteignung von Menschen und Ressourcen beruht, was sich bis heute auf soziale, wirtschaftliche und politische Verhältnisse auswirkt. Die ungleiche Landverteilung in Kolumbien hat ihre Wurzeln im Kolonialregime und den Umbrüchen nach dem Ende der Kolonialzeit seit dem 19. Jahrhundert. Im kolumbianischen Friedensabkommen aus dem Jahr 2016 und in den darin beschlossenen Maßnahmen spielt sie deshalb eine wichtige Rolle. Die aktuelle Herausforderung besteht darin, einer jahrhundertealten Praxis der Ungleichheit mithilfe von Reformen und Entschädigungen zu begegnen. Kleinbauern und -bäuerinnen, Afrokolumbianer:innen sowie indigene Gruppen, die im Rahmen des Bürgerkriegs vertrieben wurden und weiterhin werden, sollen entschädigt werden. Wie aber kann dies in einem Land gelingen, wo statistisch alle zwei bis drei Tage eine Aktivist:in getötet wird und Großgrundbesitzer:innen zusammen mit paramilitärischen Gruppen, Militär, Polizei und politischen Entscheidungsträger:innen ihre Vorrechte mit Gewalt verteidigen?
Transitional Justice als Vergangenheitsarbeit
Transitional Justice wird definiert als "Reaktion auf systematische oder weit verbreitete Menschenrechtsverletzungen. Sie zielt auf die Anerkennung der Opfer und die Förderung von Frieden, Versöhnung und Demokratie ab. Bei der Übergangsjustiz handelt es sich um eine Gerechtigkeit, die an Gesellschaften angepasst ist, die sich nach einer Periode tiefgreifender Menschenrechtsverletzungen verändern." Im Post-Bürgerkriegsland Kolumbien werden im Vertrag symbolische Maßnahmen ergriffen und individuelle Entschädigungen sowie kollektive Entschädigungen angeboten, darunter viele mit territorialem Bezug. Inwiefern ist die Landverteilung eine Herausforderung für den Transitional-Justice-Prozess? Welche Rolle spielen kollektive Entschädigungen mit territorialem Bezug im Friedensabkommen und wie ist ihre stockende Umsetzung zu erklären?
2015 verhandelte die Regierung unter Ex-Präsident Juan Manuel Santos mit der Farc-EP verschiedene Transitional-Justice-Maßnahmen in Havanna
Das dort verhandelte Abkommen unter dem Namen "Integrales System für Wahrheit, Gerechtigkeit, Wiedergutmachung und Nichtwiederholung" hat folgende Komponenten: eine Wahrheitskommission, eine Kommission für die Suche nach Verschwundenen, die Sonderjustiz für den Frieden, das Prinzip der Nicht-Wiederholung sowie Entschädigungen für die Opfer des Konflikts. Am 22. Juni 2016 wurde dann der endgültige Waffenstillstand beschlossen, der im November 2016 durch den Senat und das Repräsentantenhaus gebilligt wurde. Bereits in der Präambel des Friedensvertrags wird die Bedeutung der Landfrage betont: "Nach Ansicht der Farc-EP müssen diese Veränderungen dazu beitragen, die historischen Ursachen des Konflikts zu lösen, wie die ungelöste Frage des Landbesitzes und insbesondere dessen Konzentration." (S. 3 im Friedensvertrag)
Das Friedensabkommen gilt in der Forschung insbesondere aufgrund seiner Opferzentriertheit sowie seines starken Fokus auf kollektive Entschädigungen theoretisch als eines der fortschrittlichsten Abkommen weltweit.1 Das Maßnahmenpaket umfasst kollektive Entschädigungen, Rückkehrprogramme sowie die Landrückgabe. Teil eines längerfristigen Ansatzes sind auch Landreformen (S. 122 im Friedensvertrag). Im Anbetracht etwaiger Interessenskonflikte des Staates, Problemen wie Korruption sowie der Tatsache, dass neue bewaffnete Gruppen das durch die Auflösung der Farc-EP entstandene Vakuum besetzt haben, scheint der kolumbianische Staat die Maßnahmen jedoch nicht umsetzen zu können oder zu wollen.
Kontinuitäten von der Kolonialzeit bis heute
Im Vergleich zur indigenen Bevölkerung existieren für Afrokolumbianer:innen kaum institutionalisierte Gesetze und Abkommen, die es ihnen möglich machen ihre Rechte durchzusetzen. Ursprünglich erhielten ausschließlich indigene Gruppen Eigentumsrechte und kollektive Besitzurkunden für eingefordertes Land. Dies wurde dann im Jahr 1993 im Rahmen eines Übergangsartikels namens AT-55 und dem Gesetz 70 auf die afrokolumbianischen Gemeinden des Pazifikraums ausgeweitet. So sind zum Beispiel 96 Prozent des Verwaltungsgebiets von Chocó eigentlich in kollektivem Besitz2, was bewaffnete Gruppen jedoch nicht von der Vertreibung der Gemeinden abhält. Es lassen sich verschiedene Kontinuitäten in der Landfrage vom spanischen Kolonialregime bis in die Gegenwart feststellen: Noch immer verhindert eine Dominanz konservativer Kräfte durch ihr Beharren auf dem Status quo eine Neuverteilung des Bodens. Nach wie vor sind die meisten der im Zuge des Konflikts Vertriebenen landlose Bauern und Bäuerinnen. Teile der Agrarelite reagieren weiterhin mit Gewalt auf die Forderungen marginalisierter Gruppen.
Massive Gewalt gegen Aktivist:innen
Indigene Meschenrechtsverteidiger:innen sind besonders in ihrer physischen Integrität bedroht, während afrokolumbianische Aktivist:innen häufiger Opfer von Vertreibungen werden. Es existiert ein direkter Zusammenhang zwischen der Ungleichheit des Landbesitzes und der existenziellen Gefährdung sozialer Aktivist:innen. Letztere ist ein zentraler Indikator für das Scheitern des Friedensabkommens, welches eigentlich ihren Schutz garantiert (S. 37). Allein im letzten Jahr wurden der unabhängigen Nichtregierungsorganisation Indepaz zufolge insgesamt 171 Aktivist:innen und Menschenrechtsverteidiger:innen ermordet, und in diesem Jahr schon neun. Sie sind indigene oder afrokolumbianische Repräsentant:innen, Vertreter:innen von Kleinbauernorganisationen, Kommunalpolitiker:innen, Umweltschützer:innen oder Gewerkschaftler:innen. Es ist auffällig, dass die Provinzen mit den höchsten Mordraten an Aktivist:innen besonders ländlich gelegen sind.3 Verantwortlich für die Verbrechen sind meist Gruppen, die das Machtvakuum in ländlichen Gegenden neu gefüllt haben und in vielen Fällen im Auftrag von Politiker:innen, Kartellen oder Unternehmen handeln. Gefährdet sind außerdem Unterzeichner:innen des Friedensabkommens, meist Farc-EP-Exkombattant:innen, von denen im letzten Jahr 43 getötet wurden.
Ein großes Problem ist die schwache staatliche Präsenz in diesen Regionen. Dies zeichnet sich an der hohen Zahl an Gewaltdelikten, Massakern sowie an der Präsenz und Konfrontation bewaffneter Gruppen auch in Selbstverwaltungsgebieten indigener Gruppen ab. Die Sicherheitslage von indigenen Menschenrechtsverteidiger:innen hat sich seit Beginn der COVID-19-Pandemie noch weiter verschärft (amerika 21 berichtete). Die NGO Human Rights Watch (HRW) berichtete im Juli 2020, dass in verschiedenen Regionen bewaffnete Gruppen wie beispielsweise die Guerillabewegung ELN, Farc-EP-Dissident:innengruppen und die neu entstandene paramilitärische Gruppe Autodefensas Gaitanistas de Colombia (AGC) ihre eigenen Maßnahmen gegen COVID-19 durchsetzen. Bei Nicht-Befolgung der Regeln hätten einige von ihnen Menschenrechtsverletzungen gegen die Zivilbevölkerung begangen.
Transformation des historischen Konflikts und wirtschaftliche Komponenten
Die jeweiligen bewaffneten Akteure und ihre Interessen unterscheiden sich regional, sind sehr undurchsichtig und bilden sich zudem momentan neu. In verschiedenen Studien wird nicht von einem Ende des Konflikts, sondern von seiner Transformation gesprochen. Dennoch gibt es Tendenzen: Die Interessen paramilitärischer Gruppen und verschiedener Farc-EP-Dissident:innengruppen sind mittlerweile primär wirtschaftlicher und nicht mehr politischer Art.4 Ihnen geht es oft um die Kontrolle des Drogenhandels, insbesondere mit Kokain, und die Einnahmen daraus. Allerdings trifft dies nicht auf alle dissidentischen Gruppen (siehe zum Beispiel die Farc-EP-Abspaltung Segunda Marquetalia) und nicht auf die ELN zu.
Die bei einem Attentat getötete Liliana Peña Chocue, oberste Repräsentantin eines indigenen Selbstverwaltungsgebiets im Cauca, positionierte sich gegen den Anbau von Pflanzen, die zu illegalen Substanzen weiterverarbeitet werden können. Ihr Fall steht exemplarisch für viele. Einerseits nehmen bewaffnete paramilitärische Gruppen und dissidentische Gruppen lokale Führungspersonen als Bedrohung ihrer ökonomischen Interessen wahr, denn diese lokalen Autoritäten beanspruchen Autonomie für indigene, selbstverwaltete Territorien. Andererseits wird deutlich, dass die im Friedensabkommen vereinbarten Substitutionsprogramme für Koka-Bauern und -Bäuerinnen bislang nicht erfolgreich umgesetzt worden sind. Stattdessen besprüht die Regierung Koka-Plantagen mit Pestiziden aus der Luft, mit schweren ökonomischen und gesundheitlichen Folgen für die ländliche Bevölkerung (amerika21 berichtete).
Trotz der andauernden Bedrohung ist eine bloße Verstärkung der staatlichen Präsenz in den besonders betroffenen Gebieten keine Lösung angesichts der illegalen Verstrickungen zwischen Polizei, Militär und paramilitärischen Gruppen. Im Zuge der Proteste im Jahr 2021 wurden 72 Protestierende getötet, 1.177 verwundet und 2.854 willkürlich festgenommen. Ihr Leid hat wahrscheinlich das Misstrauen marginalisierter Gruppen gegenüber der Polizei verstärkt, auch wenn die Proteste vor allem in den großen Städten und weniger auf dem Land stattgefunden haben. Die nationalen Proteste sind Ende April 2021 ursprünglich als Reaktion auf eine Steuererhöhung entstanden und können daher nicht als direkte Antwort auf den stockenden Friedensprozess gedeutet werden. Allerdings haben sie sich mittlerweile zu einer weitreichenden, nationalen Rebellion gegen die enorme soziale Ungleichheit entwickelt und bringen eine große Enttäuschung über die mangelnde Umsetzung des Friedensabkommens zum Ausdruck.
Stockende oder fehlende Umsetzung der im Friedensvertrag beschlossenen Maßnahmen
Seit dem Regierungsantritt Duques wurde die im Abkommen anvisierte ländliche Entwicklung noch weiter vernachlässigt, da "viele der begonnenen Maßnahmen zum Erliegen gekommen sind. Sie werden nur unzureichend mit Mitteln ausgestattet, Leitungsposten regionaler staatlicher Behörden, die für die Umsetzung der Maßnahmen verantwortlich sind, bleiben vakant oder die Behörden bleiben ganz geschlossen."5 Angesichts der Unterfinanzierung der im Friedensabkommen festgehaltenen Maßnahmen scheinen diese für die Regierung nicht mehr höchste Priorität zu haben. Es wird sogar bezweifelt, dass der Nationale Entwicklungsplan 2018–2022 ein ausreichendes Budget dafür vorsieht.6 Duque priorisiert seit seinem Amtsantritt die Sicherheitspolitik, was sich an dem starken Ausbau und Aufstockung von Polizei und Militär zeigt.7
Auch der Schutz von Landrückkehrer:innen, die Rückgabe von Land und das Ausstellen von Landtiteln wird kaum umgesetzt. Im Friedensabkommen hat sich der Staat verpflichtet, Menschen gegen (weitere) Vertreibungen zu schützen (S. 18). Seit Anfang 2020 kommt es jedoch vermehrt zu neuen Attacken gegen die ländliche Bevölkerung. Mit dem Abschluss des Friedensabkommens sind zu den sieben Millionen Vertriebenen mehr als eine Millionen hinzugekommen. Afrokolumbianer:innen, die vor allem aus der Pazifikregion vertrieben werden, machen circa zwölf Prozent der Vertriebenen aus, Indigene circa vier Prozent (amerika21 berichtete).
Diese Problematik ist eng mit der Rückgabe von Land verzahnt, da viele der Landrückkehrer:innen angesichts immenser Bedrohungen gezwungen sind, erneut zu fliehen oder ihre Forderungen zurückziehen. Dem Abkommen zufolge dürfen die Begünstigten von Landtiteln ihre Grundstücke nicht verkaufen (S. 18). Dies trägt zur Verschlimmerung der Lage bei, da sie im Zweifel noch nicht einmal einen Gegenwert für ihren zurückgelassenen Besitz erhalten können. Auch vom Staat eingesetzte Mitarbeiter:innen der im Zuge des Friedensabkommens gegründeten Einheit für Landrückgabe (URT) sind in Gefahr. Ende Mai 2021 wurden vier Personen, die an einer Mission der URT im Verwaltungsbezirk Meta teilnahmen, vermisst und schließlich Anfang Juli 2021 tot in einem Brunnen aufgefunden. Neben Karen Garay, Mitarbeiterin der URT, wurden drei Personen, die Land zurückfordern wollten, welches ihnen vor 20 Jahren durch die Farc-EP genommen wurde, ermordet.
Fazit
Fünf Jahre nach Abschluss des Friedensabkommens sind die Entschädigungen, die Maßnahmen zur ländlichen Entwicklung und die Landreform mangelhaft umgesetzt. Die geplante Vergabe von Landtiteln im Umfang von zehn Millionen Hektar stockt aufgrund der Unterfinanzierung des Staates und der erneuten Vertreibung der Begünstigten durch bewaffnete Gruppen. Die Existenz eines ambitionierten und fortschrittlichen Paketes von Transitional-Justice-Maßnahmen ist also kein Garant für eine erfolgreiche Umsetzung. Die ungleiche Verteilung von Land bleibt eine zentrale Herausforderung für den Friedensprozess. Diese Ungerechtigkeit wird in Kolumbien unter der Duque-Regierung wohl nicht mehr angetastet. Dies liegt wohl auch daran, dass Duque Großgrundbesitzer:innen zu seinen Stammwähler:innen zählt, von denen einige im Laufe des Konflikts auf irreguläre Weise große Grundstücke erworben haben.8
Die Popularität des linken Präsidentschaftskandidaten Gustavo Petro macht Hoffnung auf einen Kurswechsel unter einer linken Regierung nach den Präsidentschaftswahlen im März 2022. Dass die Entschädigungsmaßnahmen und Landreformen selbst bei erfolgreicher Umsetzung auch nur zu annähernd gleichen Besitzverhältnisse von Land führen könnten, ist aber unwahrscheinlich. Dafür bräuchte es eine umfassende Enteignung und Umverteilung. Diese ist im ambitionierten Friedensvertrag im Kapitel der Ländlichen Entwicklung durch die Gründung eines Landfonds nur eingeschränkt vorgesehen. Vermutlich würde solch ein Vorhaben nicht ohne das Überwinden eines gewaltsamen Widerstands von Seiten der Oligarchie durchgesetzt werden können.
- 1. Quinn, Jason M./Joshi, Madhav: Transitional Justice in the Colombian Final Accord. Text, Context and Implementation, in: DeMeritt, Jaqueline H.R. et al. As War Ends. What Colombia Can Tell Us About The Sustainibility of Peace and Transitional Justice, Cambridge 2019, S. 208
- 2. Góngora-Mera, Manuel: Die ethnoterritoriale Strategie zur Verringerung von Ungleichheiten beim Landbesitz in Kolumbien: Historische Entwicklung und aktuelle Trends mit Schwerpunkt auf der Situation afroamerikanischer Gemeinschaften, in: Kalny, Eva/Wagner, Heike (Hrsg.): Menschenrechte in Lateinamerika, Baden-Baden 2019, S. 196f.
- 3. Dietz, Kristina/Menig, Sascha: Gewalt gegen líderes sociales. Herausforderungen an den Friedensprozess in Kolumbien, in: Peters, Stefan (Hrsg.): Gewalt und Konfliktbearbeitung in Lateinamerika, Baden-Baden 2020: S. 79
- 4. Maihold, Günther/Wesche, Philipp: Kolumbien auf dem Weg zum Minimalfrieden. Der Friedensprozess gerät ins Stocken, in: SWP Aktuell Nr. 34 (2019): 2f.
- 5. Dietz, Kristina/Menig, Sascha: Gewalt gegen líderes sociales. Herausforderungen an den Friedensprozess in Kolumbien, in: Peters, Stefan (Hrsg.): Gewalt und Konfliktbearbeitung in Lateinamerika, Baden-Baden 2020: 83
- 6. Maihold, Günther/Wesche, Philipp: Kolumbien auf dem Weg zum Minimalfrieden. Der Friedensprozess gerät ins Stocken, in: SWP Aktuell Nr. 34 (2019): 2 und 5
- 7. Sott, Sarah Helen: Desartikulation statt Transitional Justice? Subalterne Perspektiven in der kolumbianischen Vergangenheitsbewältigung, Bielefeld 2017: 109f.
- 8. Maihold, Günther/Wesche, Philipp: Kolumbien auf dem Weg zum Minimalfrieden. Der Friedensprozess gerät ins Stocken, in: SWP Aktuell Nr. 34 (2019): 7